dnes je 16.2.2020

Input:

Nový stavební zákon a změnový zákon v připomínkovém řízení - Integrace dotčených orgánů - řízení o povolení stavby

14.2.2020, , Zdroj: Verlag Dashöfer

3.2.17
Nový stavební zákon a změnový zákon v připomínkovém řízení - Integrace dotčených orgánů - řízení o povolení stavby

Mgr. Nela Vinklerová

Jak bylo popsáno v předchozím článku věnujícím se problematice tzv. rekodifikace stavebního práva, novým stavebním zákonem a s ním souvisejícími změnami by mělo dojít k integraci kompetencí tzv. dotčených orgánů tak, aby jejich agenda byla vykonávána státní stavební správou. Stavební úřady by se tak nově měly stát například orgány ochrany přírody či vodoprávními úřady. Není však navržen prostý přesun kompetencí, nýbrž také procesní integrace. Je navrženo vytvořit takový model, v němž rozhodování o povolení stavby nebo jiného záměru, na který se vztahuje stavební zákon, bude zahrnovat i řešení veškerých souvisejících otázek, v nichž dle platné právní úpravy dotčené orgány vydávají rozhodnutí, závazná stanoviska, stanoviska, vyjádření, souhlasy či podobné akty. Toto směřuje k naplnění deklarovaného cíle věcného záměru rekodifikace stavebního práva, kterým je jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko.

Řízení o povolení záměru

Část sedmá návrhu nového stavebního zákona upravuje ve své druhé hlavě “řízení o povolení“, tj. řízení, v němž má být povolen záměr. Záměr je (v § 5 odst. 5) definován jako stavba, změna využití území, dělení nebo scelování pozemků a stanovení ochranného pásma. V zásadě by se tedy mělo jednat o jednotnou úpravu povolování podle stavebního zákona, s odchylkami v některých případech. Asi nejvýznamnější modifikace jsou navrženy v případě tzv. řízení s posouzením vlivů, tedy řízení, v jehož rámci bude proveden i proces posouzení vlivů záměru na životní prostředí, neboli proces EIA - o tomto níže - nebo řízení o povolení záměru s integrovaným povolením.

Je nutno poukázat, že terminologie nového stavebního zákona se do jisté míry odchyluje od platné právní úpravy. Zatímco současný stavební zákon pracuje s pojmem “žádost o vydání rozhodnutí“, jeho nástupce uvádí slovní spojení “návrh na povolení záměru“. Tento návrh nepodává “žadatel“, nýbrž “stavebník“. Je otázkou, zda je toto označení skutečně vhodné, jelikož zdaleka ne vždy bude žádáno o povolení stavby, s čímž počítá i § 84, v němž je postavení stavebníka vymezeno, a který stanoví, že “stavebníkem se rozumí osoba, která navrhuje vydání povolení záměru nebo odstranění stavby a dále osoba, která provádí nebo odstraňuje stavbu nebo terénní úpravu“ – vhodnost resp. přiléhavost tohoto označení je tedy diskutabilní. Co také není v souvislosti s touto změnou pojmosloví vyjasněno – a co může představovat značné interpretační či dokonce aplikační potíže – je vztah k pojmu „provozovatel”, se kterým pracuje zákon o integrované prevenci a který v ustanovení § 124 odst. 1 používá bez dalšího i návrh stavebního zákona. Mizí také slovní spojení „oznámení o zahájení řízení” a nahrazuje jej „vyrozumění”. Nový stavební zákon také používá primárně označení “povolení“, nikoli “rozhodnutí“.

Stojí také za zmínku, že návrh stavebního zákona si klade za cíl nevytvářet duplicitní právní úpravu vzhledem ke správnímu řádu. Je tak nezbytné vždy pracovat s oběma těmito právními předpisy současně tak, že obecná právní úprava správního řádu se použije v souladu se zásadou lex specialis derogat legi generali, tj. správní řád je třeba aplikovat (i bez výslovného odkazu na něj), není-li vyloučena výslovně či z podstaty zvláštní právní úpravy ve stavebním zákoně. Toto vyvstává například při vymezování účastníků řízení, kdy stavební zákon pouze specifikuje pouze okruh účastníků podle § 27 odst. 2 SŘ (osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech nebo povinnostech) a v dalších částech se uplatní správní řád, což je důležité především v případě účastenství plynoucího z jiného právního předpisu – takové účastenství není dotčeno, přestože jej nový stavební zákon výslovně nezmiňuje, což koneckonců po novele č. 225/2017 Sb. nečiní ani nyní.

Postup v řízení o povolení záměru je zakotven poměrně přímočaře. Stavebník podá návrh na povolení záměru, a to včetně náležitostí a podkladů vyžadovaných stavebním zákonem a dalšími právními předpisy. Zde vyvstává první otazník vzhledem k integraci agend dle jiných právních předpisů - jakou podobu bude mít vymezení předmětu řízení? Správní řád stanoví, že návrh musí obsahovat i vymezení toho, “co se navrhuje“. Bude stavebník žádat jednoduše o “povolení záměru“, který bude popsán v dokumentaci, nebo bude zároveň výslovně navrhovat vyřešení konkrétních dalších otázek (např. rozhodnutí o odnětí ze zemědělského půdního fondu a stanovení výše odvodů či rozhodnutí o výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle zákona o ochraně přírody a krajiny)? A bude-li stavebník žádat o to, aby povolení stavby nahradilo konkrétní – jím v žádosti vymezené – akty, bude stavební úřad řešit, zda je takový výčet skutečně úplný? Ani návrh ani důvodová zpráva na toto neobsahují jednoznačnou odpověď.

Náležitostem žádosti se však návrh nového stavebního zákona věnuje a vymezuje je v § 96. Vedle obecných náležitostí, které vyžaduje pro podání správní řád, a vedle relevantních údajů o záměru (odstavec 1), musí stavebník k návrhu na povolení stavby připojit také vyjádření dotčených orgánů, jsou-li vyžadována jiným právním předpisem. Tím se rozumí vyjádření vydávaná v neintegrovaných oblastech, kdy bude kompetence jiných správních orgánů než stavebních úřadů zachována k řešení určité otázky, avšak bude vykonávána ve formě vyjádření. Věcný záměr totiž předpokládá, že pro účely řízení podle stavebního zákona nebude využívána forma závazného stanoviska a vstupy dotčených orgánů budou mít jednotně formu nezávazného vyjádření. Výjimkou z tohoto pravidla má být na úseku ochrany životního prostředí závazné stanovisko k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (stanovisko EIA) a tzv. závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích vydávaným Agenturou ochrany přírody a krajiny nebo správami národních parků; o obou těchto otázkách níže.

Stavební úřad potom „posuzuje návrh” a rozhodne nejenom o samotném povolení či nepovolení stavby, nýbrž i o otázkách podle jiných právních předpisů, a to jak tam, kde se bude jednat o integrované agendy, tak i tam, kde bude disponovat vyjádřením dotčeného orgánu jako podkladem. Dle § 101 odst. 1 stavební úřad posuzuje soulad s územně plánovací dokumentací, požadavky stavebního zákona, jeho prováděcích předpisů a jiných právních předpisů upravujících veřejné zájmy a hodnotí a poměřuje veřejné zájmy ve vzájemných souvislostech podle § 3. Právě této poslední části – hodnocení a poměřování veřejných zájmů – je třeba se blíže věnovat, avšak v zájmu komplexnosti až po stručném pojednání o tom, jak se celá tato úprava promítá do konkrétních právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí.

Náležitosti povolení záměru přitom samotný návrh stavebního zákona neobsahuje a ustanovení § 103 pouze ve svém odstavci 1 stanoví, že stavební úřad záměr povolí nebo návrh zamítne. Dle odstavce 2 potom pokud záměr povolí, tak stanoví i podmínky pro jeho provedení a popř. i užívání. O jednotlivých otázkách, které podle současné právní úpravy vyžadují vydání rozhodnutí, by pravděpodobně mělo být rozhodnuto samostatnými výroky, avšak výslovně toto navrženo zakotvit není. Lze předpokládat, že podrobnosti povolení stavby by měl v budoucnu stanovit prováděcí právní předpis, avšak zmocnění k jeho vydání v tuto chvíli v návrhu chybí.

Právní předpisy na úseku ochrany životního prostředí

Jak bylo popsáno v předchozím článku k této problematice, ustanovení § 2 odst. 2 návrhu nového stavebního zákona stanoví, že rozhodnutí stavebního úřadu nahrazuje rozhodnutí, závazná stanoviska a jiné úkony dotčených orgánů, a to pokud nestanoví jiný právní předpis jinak. Toto samozřejmě nestačí k založení kompetence stavebního úřadu rozhodovat podle jiných právních předpisů. Dané ustanovení se proto v  konkrétních předpisech odráží a je předmětem změn, které jsou navrženy ve změnovém zákoně. Nutno podotknout, že Ministerstvo životního prostředí uplatnilo ke změnovému zákonu velké množství připomínek, ale především spolu s nimi zaslalo formou platného znění s vyznačením změn i komplexní alternativní návrhy změn dotčených zákonů v jeho gesci.

Konkrétně je navrženo změnit následující předpisy: zákon o geologických pracích (a také horní zákon a zákon o hornické činnosti), zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon o odpadech, vodní zákon, zákon o integrované prevenci, zákon o ochraně ovzduší a zákon o prevenci závažných havárií.

Návrhy hlavních změn v předmětných zákonech by měly být procesního charakteru, tj. měly by upravovat nahrazení toho kterého správního aktu povolením záměru podle nového stavebního zákona a s tím související přenos kompetencí. Takto totiž věcný záměr zamýšlenou integraci popisuje – procesní integrace, kdy veřejný zájem bude hájen stavebním úřadem, který zároveň povoluje daný záměr. Ve většině případů tomu tak skutečně je a v jednotlivých zákonech jsou stavební úřady uvedeny jako správní orgány příslušné k vydávání správních aktů v rámci dané agendy. Je tak například navrženo, aby se stavební úřady staly orgány ochrany přírody, orgány ochrany zemědělského půdního fondu, vodoprávními úřady či orgány ochrany ovzduší. Tyto kompetence stavebních úřadů se přitom vtahují pouze na jejich působení v rámci rozhodování o povolení záměru podle nového stavebního zákona, a to při rozhodování či řešení konkrétně vymezených otázek (např. posouzení splnění podmínek zásahu do významného krajinného prvku, rozhodnutí o povolení kácení dřevin či stanovení ochranného pásma vodního díla).

Při pohledu na návrh změnového zákona je však zřejmé, že zde obsažené návrhy jdou o něco dále, tedy věcný záměr přesahují, respektive lze i říci, že s ním jsou místy v rozporu.

Asi nejvýrazněji toto vystupuje do popředí v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí, kde je navrženo svěřit veškerou kompetenci k posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (tedy k procesu EIA) krajským stavebním úřadům – a to i v případě záměrů, které podléhají povolení podle jiného zákona, než je zákon stavební. Půjde samozřejmě především o těžební záměry, k jejichž povolování má být i po přijetí nového stavebního zákona příslušná báňská správa, a pro něž by byl přesun procesu EIA na stavební úřady právě a pouze přesunem, nikoli integrací do povolení záměru.

Je také otázkou, zda je správně navrhováno do procesu povolování záměru zahrnout i rozhodnutí o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, jelikož v rámci současné právní úpravy se při povolování stavby odvody stanovují pouze orientačně a až následně, po zahájení realizace, je rozhodnutí o odvodech vydáváno, jelikož teprve tehdy je známá přesná výměra půdy, kterou je nezbytné odejmout.

Samozřejmě nelze nezmínit také povolení k nakládání s vodami, pro které věcný záměr výslovně stanoví, že integraci nemá podléhat. Argumentem předkladatele je, že věcný záměr je v tomto „přebit” požadavkem usnesení vlády na „maximální integraci”.

Závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích

Věcný záměr přepokládá, že existují správní orgány, které „se nebudou integrovat, ani se nebudou rušit. Primárně se týká dotčených orgánů s územní působností na území zvláštní povahy”. Správy národních parků a Agentura ochrany přírody a krajiny jsou uvedeny výslovně, ač v případě Agentury ne ve vztahu k celé její agendě, nýbrž pouze k její části (konkrétně jde o národní přírodní rezervace a národní přírodní památky a jejich ochranná pásma).

Návrh změnového zákona na toto navazuje a jde dále, což také má základ ve věcném záměru, který sám počítal s tím, že přesný návrh rozdělení agendy dotčených orgánů na integrovanou a neintegrovanou bude upřesněn v dalších fázích v rámci spolupráce mezi jednotlivými rezorty a předkladatelem, a že například vysoce specifické postupy nebo standardy ochrany vyplývající z práva EU mohou odůvodnit odklon od základních tezí rekodifikace.

V zákoně o ochraně přírody a krajiny je obecně navržen poměrně široký přesun kompetencí na stavební úřady, které se mají stát orgány ochrany přírody. V § 44 navržené „závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích” představuje největší výjimku z integrace. Toto závazné stanovisko přísluší vydávat správám národních parků pro území národních parků a Agentuře ochrany přírody a krajiny pro chráněné krajinné oblasti, a to „na ochranu všech dotčených veřejných zájmů, které hájí” (nově navržený § 78 odst. 12), a má být vyžadováno v případě záměrů v nezastavěném území nebo na nezastavitelné ploše. Toto závazné stanovisko je přitom nezbytným podkladem pro povolení stavby.

Ministerstvo životního prostředí ve svých připomínkách k návrhu změnového zákona především požaduje, aby výše popsaný akt neměl formu závazného stanoviska, nýbrž rozhodnutí.

Zjišťovací řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí

Zjišťovací řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je postupem, který předložené návrhy vnímají jako předběžnou otázku, kterou je nezbytné vyřešit předtím, než bude přistoupeno k řízení o povolení záměru, v jehož rámci má proběhnout posouzení vlivů tohoto záměru na životní prostředí (tzv. řízení s posouzením vlivů viz níže). Zjišťovací řízení tedy bude předcházet podání návrhu na povolení záměru.

Je třeba přitom mít na paměti dvě funkce zjišťovacího řízení – tzv. screening a scoping. Předmětem screeningu je během zjišťovacího řízení zjistit, zda záměr může či nemůže mít významný vliv na životní prostředí a zda tedy podléhá či nepodléhá posuzování vlivů na životní prostředí; to se týká jedné kategorie záměrů vymezené v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí. Pokud záměr má být posuzován, je vydán závěr zjišťovacího řízení, ve kterém je toto uvedeno a dále naplní i funkci scopingu prostřednictvím upřesnění informací, které je vhodné uvést do dokumentace EIA; tento závěr zjišťovacího řízení má formu úkonu podle části čtvrté správního řádu, tedy tzv. „jiného správního úkonu”. Pokud záměr nemá být posuzován, potom má závěr zjišťovacího řízení formu rozhodnutí, které obsahuje pouze výrok o tom, že nebude posuzováno.

Druhá kategorie záměrů podléhá posuzování vlivů na životní prostředí vždy a zjišťovací řízení tedy plní pouze scopingovou funkci.

Zjišťovací řízení by se mělo plně řídit zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí a ve stavebním zákoně se mu věnuje pouze § 99 s mírně matoucím označením „Zjišťovací řízení”. Toto ustanovení upravuje pozici závěru zjišťovacího řízení, který ve formě rozhodnutí stanoví, že záměr nepodléhá posuzování vlivů na životní prostředí. V tomto ustanovení je navrženo, aby stavební úřad v takovém případě ověřil zejména, zda u záměru předloženého k povolení nedošlo oproti závěru zjišťovacího